基层执法过程中的个体能力及关系网络

  执法是法的运行之关键环节，直接影响到法律实施的效度。综观我国基层执法实践，发现基层执法不可避免地受到多种因素的制约，导致执法者难以按照法律规范严格执法，而通过创新和灵活应对演绎出多种执法样态，凸显法律规范与法律实践之间的张力。在建设法治国家、法治政府、法治社会的进程中，贯彻在法治轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化，需要立足于我国的执法实践，关注影响基层执法的内在体制与外在生态，研究执法理论，运用土地执法、食药监执法、违建执法等经验样本探析法治建设领域的中国经验。本专题聚焦“执法研究”，学者们着眼于执法过程与执法能力等，不仅阐释了个体能力及关系网络塑造执法过程的内在机理，而且解析了执法能力损耗与重建的实践逻辑；同时立足微观经验，聚焦国家能力，反观第三世界国家的执法实践，从宏观领域为我们阐释出基层执法能力建设的中国经验。以期与大家交流共享。

  对国家正式规则之外的要素的吸纳及运用，客观存在于基层执法过程中。以基层土地执法的经验来看，源自国家的、结构性的不足，导致执法过程需要建构并运用执法关系网络。这种关系网络建基于执法者个体能力之上，体现出执法者的个体能力差异，具有助推或阻碍法律规则实施的双重功能，并以此提升或削弱法律规则的稳定性及权威性。由此，需要正视基层执法过程中的关系网络，通过提高执法过程的制度化程度、合理划分基层执法主体、有效配置基层的执法资源与执法权限，以及规范执法流程、保障制度供给等方式来提升基层执法的权威性与公信力。

  作为法律实施的一种重要方式，如果执法难以有效开展的话，则法律功能的实现，乃至于法治国家、法治政府、法治社会建设的目标都将难有保障，法律存在的意义也将大打折扣。因此，如何通过有效的执法达成立法目标，实现依法治理，进而建构良好的社会秩序，始终是中国法治建设的一个挑战 。近10多年来，针对执法在不同的领域面临的严峻问题，学术界亦从执法的角度，就政府管理活动及其基础展开了一系列的讨论，地域空间上覆盖了从城市到乡村，部门领域上涉及了交通、公安、土地、工商、城管、食品药品安全、环保、建筑安全等，研究议题上涵盖了执法的环境、执法的过程、执法的效率，以及执法的后果等方面。这其中，如果我们把执法活动视为一个连续性的整体来看待的话，执法过程是一个承上启下的关键环节。一是来自于执法环境的多重因素凝结在执法过程中，深刻地塑造着执法过程的性质与样态；二是执法过程又直接决定着执法目标的实现与效果达成之程度。因此，通过对执法过程的研究，不但可以检视执法环境中的结构性因素及缺陷，同时也能改进执法的效果。

  在关于执法过程的讨论中，一个恒常的论题是执法过程对于国家正式规则之外要素的吸纳及运用，且强调来自于国家的、结构性的缺陷和不足导致了这一问题。其中，尤以执法的资源、执法所处的行政权力结构为典型。具体而言，执法资源不足是基层执法中存在的普遍性问题，主要体现为执法的人力、物力、财力，以及制度供给的不足，难以有效应对纷繁复杂的执法事项，这样的一种情况都会存在于基层的土地管理、公安、食品安全、城管等多个执法领域。而行政权力结构则指向了条块关系及其碎片化作为执法的门槛和环境，“行政执法人员只能在特定的行政结构所提供的环境中去行使权力，因而行政执法行为必然会受到行政结构深刻而持续的影响”。基层执法中的“孤岛现象”普遍，不同机构之间难以有效合作；执法机构对于属地政府的资源依赖；治理体系碎片化导致行政执法过程中部门博弈常态化等，都是这种行政权力结构影响执法过程的典型表现。并且，当前的国家治理模式下，在一定的地域范围内，属地政府可以经由对经费和其他物质性资源的控制与约束，就执法机构的人员结构与规模、执法的权力与事项作出影响，导致资源与行政结构问题通常交错而生。任何组织系统的存续与运转，不能离开相应的资源保障，这是一个组织系统最为基本的需求。没有一点一个组织是自给自足的，所有组织都必须为生存而与其环境进行交换，“组织根植于相互联系以及有各种各样的联系的网络之中，所需要的各种资源，包括财政资源、物质资源以及信息资源，都是从环境中得到的，因此组织不得不依赖这些资源外部提供者 ”。正因如此，基层执法过程中呈现出的嵌入、摇摆、弹性、依赖情形才具有了需求上的依据。除此之外，执法场景也是影响执法过程的一个诱因，其可以被理解为基层执法在特定时空中的现场“实战”态势，比如执法中要面对的形形的群体，这里更看重的是执法的经验性、应变性和灵活性。

  “结构”对于“行动” 的影响毋庸置疑，尤其是在基层执法这样的国家法实施过程中。然而，并不能因此忽略了作为法律实践者的执法者的主动思考、主动行动能力对于执法过程的影响、对于既有结构的回应，乃至于创造出新的结构作为行动的依据。正如有研究所指出的：“作为法律实践的真正主体的人，首先是普通人，是生活在常识、常情、常理中的有生命的现实的人，其次，他们中的一些人会成为法律人，法律人更要具有洞察人的生活常识、常情、常理的能力，并且还有能力实际地运用法律解决社会生活中的人性难题，是法律知识的驾驭者而不是被法律知识捆绑与束缚的人，更不是运用法律知识挑战生活常识的人。” 事实上，在当代社会科学的探索中，结构与行动之间是充满张力的：或强调结构深刻地塑造着行动者的意识和行为取向；或强调行动者的主体性和能动性经由实践得以展现，并影响甚至是创造结构。例如，布尔迪厄提出了 “惯习” 的概念。他认为，“同样占据某一结构位置或阶级位置的个人有着类似的重复的精力，这些精力产生了一种共同的惯习，反过来，惯习建构了他们的社会实践——为个人设定原则和界限但又允许个人创新。因此，个人既不是完全自由的主体，也不是社会结构的被动产物；社会生活既不是完全主观的或者是仅由意义和资源行动构成的，也不是完全客观的或完全受社会结构过程驱动并在感觉上是受限制的或强制的”。而吉登斯在其“结构二重性” 观点中则进一步强调：“社会结构必须同时被理解为行动的必要条件和作为行为的整体的累积结果”，“相对于个人而言，结构并不是什么 ‘外在之物’：从某种特定的意义上来说，结构作为记忆痕迹，具体体现在各种社会实践中，‘内在于’人的活动，而不像涂尔干所说的是‘外在的’”。这其中，结构的意义指向了“作为社会系统的特性组织起来的规则与资源，或一系列转换关系”。能够正常的看到，作为个体的行动者在创造着结构的同时，亦为结构所制约，而正是在两者的互动过程中，结构才具有了生命，个体的行动也才能够被理解。

  由此我们说，在基层的执法过程中，来自于国家的、结构性缺陷与不足主要是作为执法活动的前提和宏观背景而存在的，执法者如何回应这些结构性的问题，如何吸纳与运用正式规则之外要素的过程，体现的是其对于问题的洞察、权衡乃至于驾驭能力，执法者经由主动思考与行动，在受到结构影响的同时亦在创造着新的结构，并以这种新的结构作为行动的重要依据。在中国，注重构建与维护关系网络，是弥散于社会中的一种厚重生存经验，对关系网络的注重不仅深埋于每个社会个体的思维中，并深刻地塑造着个体、社会乃至于国家机构的运作。在论及 “政府过程 ” 的问题时，有研究已注意到：“对当代中国政府执行的结构—功能关系的考察，不仅要注重党政组织的体制化结构的功能，也不可以忽视人格化结构的作用。在双轨行政结 构—功能系统下，行政整合程度从体制上虽然不高，但如果党的一把手和政府的一把手有着和谐的人际关系，则可在某些特定的程度上弥补这种体制化行政 结构整合的不足。反之，人格化结构整合不佳，将会促进瓦解体制化行政结构的整合性，对政府执行的效果产生干扰。因此，如果说体制化行政结构 的整合程度对执行功能有关键性的影响的话，那么人格化结构同样会产生这种影响。”这也进一步提示我们，在关于基层执法过程的研究中，一个为学 术讨论所忽视，但却发挥着及其重要的作用的，正是建基于执法者个体能力之上的关系网络。下文将以执法者个体能力为出发点，就基层执法过程中执法者的 思考与行动这一个体能力，及其关系网络的建构运用做经验性的阐述及理论提炼。

  通常，在社会科学领域的研究中，对于某个既有研究结果或结论的剖析，可以从四个层面入手：一是呈现该理论在推导结论时所遵循的逻辑有错 误；二是说明该理论赖以成立的前提假设有错误，或者并不重要；三是指出所观察到的经验现象与理论所作出的结论不相符；四是提出比既有理论能更 好地解释某一经验现象的其他理论。这其中，对于经验理论的剖析通常以后两种方式来展开。就过往的研究来看，专门从执法者个体能力的角度来分 析执法过程的经验性研究并不多。曾有学者在讨论基层工商执法过程的性质时指出，最受喜爱的基层执法人员是那种被称之为“老法师”的人，“经验”是这类执法者行动的重要依据。在长期和其他人打交道的过程中，“老法师”在沟通协调关系方面和对情势的判断方面积攒了丰富的经验。这些“老法师”工作年月足够长，分得清是非，搞得定当事人。还有研究在分析城管执法冲突的社会情境时，就城管执法的形象，以及城管执法者在冲突场景中的行动方式作出过生动的描述。这些都为咱们提供了非常有益的研究基础。

  何谓本文所要讨论的执法者个体能力呢？这里，我们借助组织社会学的分析来予以说明。在组织社会学的视域中，与组织的合法性密切关联，有 这样两个命题：其一，“如果一个组织在正式结构中融合了社会承认的理性要素，就会提高自身的合法性，增加资源和生存能力”。其二，“在制度化的组织中，由于控制和协调活动的企图导致了冲突和合法性的丧失，所以结构要素就与运作分离，而且结构要素之间也分离。” 而作为这种“分离”过程的体现：“人际关系变得很重要。组织的正式结构无法协调活动，因为一旦运用正式规则，就可能会产生不一致。因此个体就只能非正式地解决技术上的相互依赖。协调与规则不一致的事务的能力—— 即和其他人相处的能力——就具备极高的价值。”换句话说，一方面，合法性对于组织的存续至关重要，是组织获取资源并提升生存能力的关键；另一方面，在组织系统谋求合法性的过程中，个人处理关系的能力是应对与消解正式结构之缺陷与不足的重要手段，并集中体现了组织系统的能动性与主动性，是正式结构的要求得以贯彻、目标得以实现的重要保障。由此，结合组织合法性的理论视角及调查经验，我们将执法个体要定位于：在执法所承载的、源自国家的结构性张力中，执法者处理组织机构间关系，建构有效的执法关系网络，并以此为基础创造良好执法环境与条件，弥补执法资源不足、提升执法行动效能的能力。

  作为法律实践的主体，不论法律实施的环境与执法组织如何变换，执法者始终是作为国家法律规则得以落实的主体保障而存在的，离开了执法者个体的活动，执法机构的运行将无从展开。而在对执法者个体活动与机构运行的关系解读中，相较于内心活动、生活经历等一类较为隐私的因素，执法中的关系亲疏、交情深浅等是可以被感受和观察到的。在基层执法机构协调不同主体与资源的过程中，正是经由建基于执法者个体能力之上的关系网络的微妙作用，才使得凝结于基层执法中的、来自于资源或行政权力结构的张力或得以消解，或被加剧。也正因如此，我们说现有研究中呈现的 “强结构—弱能动”解释模式是有一定限度的，其忽略了执法者的个体能动性，即执法者主动建构关系网络并以此作为行动依据的能力。

  同时，选取基层土地执法为主要观察对象是因为：首先从理论方法上来说，采取的是“理论—经验—理论” 的进路。从“结构—能动性”这一理论视野出发，经由对基层土地执法者及其执法关系网络这一特定问题的分析与诠释，就执法者及其执法关系网络对于执法过程的影响机制予以概括，实现 一般的理论与特定执法领域的互动，达到对理论的回应和发展，从而凝炼出具体领域执法问题在理论层面上的一般性意义。这种进路更多地源自走出个案的思考与探索：它是用一种潜在的比较意识，来看待这个特殊的个案，并对其重要方面作出描述和概括。这种概括之所以有意义，不在于这种概括本身，而在于它与其他相关理论的比较。其次，在不相同的领域的执法中，土地执法有很重要的现实意义和研究价值：对于中国国家而言，土地不仅是财源的重要保障，更是国家借以巩固权力基础合法 性所依托的核心资源。20世纪90年代以来，虽然国家采取了多重机制，但土地利用的秩序与效能并未得偿所愿，违法用地并未得到一定效果的遏制。这除了关涉规划、计划，征转、储供等土地利用机制外，与土地执法的监督特点关系甚密，正因如此，才有了从公共行政、国家治理等方面出发，把土地执法的运作模式提炼为“嵌入式执法”“弹簧上的行政”等类型的研究。而从调查的情况去看，土地执法尤其是在基层执法中，集中体制、地方政府或土地管理系统等所传递的压力，以及源自国家的、结构性因素对于不同层级的土地执法之影响程度是有差异的。基层土地执法过程中的乏软，乃至于执法过程对于执法规则的偏离，一方面反映出执法的既定目标、功能实现与执法的条件如资源配置、行政权力结构、政策规则等之间难以有效契合；另一方面则说明，在基层执法纷繁复杂的过程中，执法者们需要处理不一样与性质的关系。于执法者而言，执法并非简单被动地套用法律规则，一个执法决定与行动作出的背后，除了包含对国家正式规则的吸纳外，更蕴含着经由实践经验、职业惯习、时空场景、“地方性知识”等所共同累积出来的思考评估与行动能力。在面对结构性缺陷与制约时，执法者的这种思考与行动能力直接关乎执法实效，关乎源自国家的、结构性的因素对于执法过程的影响及其表现。

  在基层执法的过程中，我们会看到这样一类“执法者”，他们熟悉“地方性知识”，有着长年的工作经验及磨练，熟悉属地的工作环境，善于捕捉当事人的心理，在场景的形势判断方面积攒了丰富 的经验，能够有效地协调各方关系，找到处理问题的有效办法。对这种的执法者，有研究称其为“老法师”；亦有研究把这类执法者的工作策略解释为正式权力的非正式运作。显然，基层执法并不仅仅是依靠法律的完备、立法技术的改进就能够得以保障的，单纯的法治论并不能完全解决执法实效的问题。无论什么样的执法过程和效果，不能离开 “人”这一能动的要素。缺少了这一依托，法律和法规等国家正式规则的实施，以及执法机构的运转都将难以维系。

  从基层土地执法的实践来看，无论是实践中所强调的“执法软” “执法难”，还是研究者们所总结的诸种执法类型，都反映出法律规则与制度在实施过程中的不稳定性。而这种不稳定性，与执法资源的不足、执法职权的专属密不可分。从组织合法性的角度来说，土地执法的出现与存续首先是源自国家经由土地使用秩序的有效建构，来避免统治风险与危机，并寻求国家政权整体稳固的治理目标。在这样的治理需求下，基层土地执法的功能定位于监控和消除违法两大方面。然而，与此种功能不匹配的是：由于土地行政管理体制与资源供给机制间错位、执法机构在整个土地行政系统内部的资源配 给中处不利位置，通常基层土地执法所需要的人、财、物资源并不能得到一定效果的保障，且缺乏稳定的预期。基层土地执法机构自身的力量、资源并不足 以有效地监控、遏制与消除违法。因此，在处理不一样违法用地的过程中，执法履职压力下的资源需求会导致执法对于属地政府、社区村组等基层组织的资源依赖被激活。

  而正是在这种资源依赖前提下，为降低执法过程中的资源压力，面对复杂的执法场景及执法环境时，执法者的个体能力才有了生长的需求。换言之，如果将资源供给与履职要求间的脱节视为相对来说比较稳定的关系结构的话，那么，正是经由执法者的主动评估和行动，我们才会看到基层土地执法过程 的不同样态。以最为基层的国土所(执法中队)为例，其不仅是最基层的土地执法机构，同时也是整 个土地管理系统在最基层的延伸，其所承担的工作 内容涉及土地管理的多个角度。国土所长(执法中队长) 的工作环境复杂，需要应对不一样与层次的关系网络。因此，所长的个体能力在执法中显得 尤为关键。调查中就有这样两位国土所长，其个体能力差异对执法效果的影响甚为显著。其中，所长J因对属地环境、关键人物、土地使用情况的熟悉程度非常高，加之工作的年头较长，能够有效地动员与借力属地基层政府机构的资源与力量，来应对麻烦、化解矛盾，避免问题的上交和严重，不仅得到了上级主管部门的肯定和褒扬，同时，也与属地政府机构保持着有效的协作关系。J 所长就认为，在行政级别上，自己和街道办的主任是平级的，从 这个角度说，国土所并无必要听命于属地街道办。但是，由于国土所的多项工作，从土地的执法到管理，从日常工作到处理维稳等，都需要街道办 及属地各个部门的配合支持，因此，仍然需要维系 好相互间的合作关系。而在另一个国土所，所长P则因未能对辖区内的土地利用情况、工作环境、重要的人地关系做到“心中有数”，导致所负责的执法工作力不从心，不仅难以有效执行相关的法律规定、上级主管部门的工作要求，与属地政府机构之 间的关系调适也不佳，加之未能有效调动国土所内部人员的工作积极性，导致自身的工作常常陷入被动，更让所在区域成为了土地违法的负面典型，面 临极大的身心压力和问责风险。该国土所的执法队 员都曾强调，国土所和属地政府机构的关系并不理想，街道办等并不支持国土所的工作，而这正是导致该区域成为C市违法用地重灾区的一个关键原因——缺乏属地政府机构的支持配合。而与此相印证，在区县一级的、C 市市辖区的一位执法大队长 看来，执法成效与执法者个人的能力、水平关系甚密，比如，掌握法律的水平、说理的水平、说服别人的水平、工作的方式等等。正如有访谈对象所说的，“国土所长的水平是有差距的，有的所长遇到违法只会上报，而有的就会去协调当地的相关政府部门等，处理违法的效果就好很多。执法一方面要履职，另一方面要有效果。要想执法有效果，必须灵活性与原则性相互结合”。不难看出，在基层土地执法过程中，执法机构的体量规模是较为有限的，当其面对执法资源压力与履职需求间的矛盾时，执法者的个体能力显得很重要。而这种能力的一个重要体现正是“协调组织机构间关系的能力”。此种能力的高低，直接地建构或瓦解着基层土地执法过程的环境与条件，对于基层土地执法实效至为重要。

  而从属地政府机构、社区村组等组织的角度来说，鉴于基层土地执法机构在土地使用上所具有的监管职能，以及基层土地部门在土规修编、用地报批、征地拆迁等方面所具有的专属职权，属地的用地事宜是离不开土地部门及其执法机构的协调配合的。再加上属地的人情世故、利益格局、派系政治等要素与执法活动的穿插交织，着眼于相互间的关系调和，属地政府、社区村组等组织通常是会接纳并维护与执法机构间的关系网络的。而这亦是执法个体得以彰显能力、建立关系网络的又一基本前提。

  虽然我们以执法者的个体能力为出发点来展开讨论，但这种讨论的前提仍然是源自国家的、结构性要素对于执法者的影响。正如格兰诺维特在论及 行动主体的行为选择时所指出的，除了行动主体自由的意志、理性的算计、特别的偏好之外，亦同时在一个动态的互动过程中作出。在行动主体与社会网之间，“不断地交换信息，搜集情报，受到影响，改变偏好，所以行动者即是自主的，也是镶嵌在互动网络中，受到社会脉络的制约……社会结构为个体行动者互动过程中的情境与结构性条件，而非决定性力量，行动者既不是像独立原子一样运行在社会脉络之外，也不会奴隶般地依附于所属社会类别赋予的角色……行动者具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的。”显然，这里强调了个体行动是处在复杂的关系网络之中的，个体并不可能置关系网络于不顾地任意而行，亦不会任凭关系网络牵引而行。在基层土地执法中，出于资源依赖与履职需求之张力，建构执法关系网络不仅意味着执法者调和结构性要素与自主性的努力，更表明执法者通过自身的主动思考与行动，在受到结构影响的同时亦在创造着新的“关系网络结构”，并以这种新的结构作为执法活动的重要依据。从基层执法的实际来看，如果缺少了能供执法者所用的执法关系网络，那么，包括法律在内的正式制度实施，机构的运转都将失掉基础。

  关系网络建构及其运作在中国各类组织中的普遍存在，是一个客观的社会事实。从基层土地执法的过程来看，关系网络同样是普遍存在的，并且 执法者们对关系网络的建构、依赖和运用，已经使关系网运作在执法中呈现出了常态化的一面，执法通常离不开与属地关系网络的嵌合。在执法的过程中，除了依靠国家的正式规则之外，执法者需要融入、维护并疏通好属地的关系网络，通过与属地政府机构、社区、村组，乃至于相对方建立协调的关 系网络来弥补执法资源的不足，应对执法履职的压力，以此作为一种有效的“执法之道”。例如，在执法文书的送达这一并不复杂的过程中，如果执法者与村 (组) 集体的关系不协调，即便发现了违法用地，在违法主体不露面的情况下，缺少了村 (组) 集体的配合指认，这一过程将颇费周折，文书的送达是难以完成的。于执法履职而言，时间和精力的成本都会增加不少。送达执法文书尚且如此，在实施制止、查处，乃至于消除违法用地的过程中，如果缺少了属地政府部门的人力、物力的投入，如果缺少了村(组) 的居中协调和对接，单凭土地执法者的有限资源与力量，执法过程的阻力和风险可想而知。而实际上，在基层土地执法本身的信息、资源、制度依据有限的情况下，关系网络作为一种替代性执法资源融入执法过程不可避免。为了弥补执法资源的不足，提升执法的效能与权威，借力于属地政府机构系统、村组等基层组织是执法过程中的常态。

  在这样的情形中，对于执法者来说，他们既是个体，又代表执法机构；既代表私，又代表公。正是在这样的关系与身份交织中，关系网络会渗透到制度规定中，进而演变为执法过程中的隐性规则。而关系网络的建构本身，即是基层执法过程的一种重要机制。从表面上看，这种关系网络的运作并不 具备一般意义上的规则与规范功能，然而，由于执法者既代表自己，又代表基层的执法机构，所以，在此种经由关系网络而实施执法的过程中，关系网络运作与机构运作是相互协调且密不可分的。这样一来，执法中的关系网络会在执法过程中被赋予“规则” 的意义。

  而当关系网络与执法过程关联起来后，一方面，关系网络的常态化、稳定化会有助于规则制度、政策法令的推行。在执法者面临窘境时，经由关系网络运作实施执法是正式规章制度得以实现、化解潜在的风险与矛盾、实现更为稳定的执法预期的依托。也正因如此，基层执法者们才会反反复复地强调要与属地的不同机构、组织搞好关系的重要性。调查中，C市市辖区国土分局执法大队长就强调：基层的土地执法机构与属地的政府机构是需要互相帮助的，比如，在征地拆迁、用地报批等方面，属地政府机构需要土地部门的帮助与支持；而土地部门需要属地政府提供办公地点等办公条件。同时，执法中除了要遵循法律的规定、按照规范外，还要考虑工作时的社会矛盾，社会稳定等风险问题，这些都需要属地政府部门予以支持。所以，必须处理好与属地政府的关系。处理好了，还会给予土地部门很多实惠和福利。而在C市所辖另一县的调查中，执法者所举例子同样说明了维护部门间关系的重要性。“任何关于土地执法机制、制度的实施，仅仅靠国土系统自身是难以完成的，需要国土与其他部门相互衔接与协调，执法的机制、制度才可以有明显效果地实施。比如，国土局要给执法部门津贴，但是，如果不与财政部门协调的话，是不可能实现的。同时，相关领导、政策的变化对于制度与机制的实施也有着非常大的影响，比如，执法部门的津贴，在不同领导手上有不同的情况。”显然，执法者们都很重视对执法关系网络的建设，并视其为促进执法过程顺利实施的重要资源。这些关系网络已然成为了应对基层执法压力与困境的重要保障。而另一方面，相较于正式规则的呆板，关系网络运作的灵活性在提升基层执法者行动能力的同时，会削弱正式制度规则所具有的稳定性。这是因为，通常的基层土地执法关系网络，是执法者与属地不同组织间因工作交往而引发、维持和发展的，大多从工作中的互动关系开始。而正是由于工作交往的基础作用，才使得此种关系网络呈现为工作交 往与私人交往相互交织的格局，或者说，是一种公—私交织的关系格局，这会加剧基层执法过程的复杂性。尤其是当正式制度规则与执法过程需求相左时，熟谙关系网络的执法者会“权衡”执法的需求与规则，甚至利用关系网络冲破既有规则制度的束缚。这种情况类似于有研究所指出的：“一个真实社会的建构是一个自主的行动者与社会规范结构相权宜的产物，也就是说，当社会个体无形或被迫接受社会先于自己的那些社会角色和社会位置，而在相应规范的制约下又打算有自己的意图要表现时，他会采取一种同社会结构相变通或相权衡的行为方式来行动。”从执法者的角度来说，这种权衡可以被理解为因作为“‘角色丛’的结合体”，需要穿梭于不同类型的角色与社会关系之间的过程。而正是在这样的过程中，执法者对于正式规则的吸纳，会因对关系网络的“权宜” 而不同程度地降低，而执法过程对于正式规则之外要素的吸纳及运用会相应地增加。

  可以说，在资源依赖、履职压力与执法场景的共同作用下，正式的制度规则和执法者所建构的关系网络，都是执法过程中的关键性资源，两种机制 是同时运行的。相较于规则制度的刚性，以及行政体系本身的繁琐运行成本，这种公私交织的关系网络具有更为便捷的可操作性，但也更为隐秘。从基层土地执法的实践来看，虽然有一整套自上而下的规则制度作为依据，但实际执法过程并不仅仅遵循于此，而是同时潜藏于执法者建构关系网络的能力及关系网络当中。这种关系网络对于执法者动员、协调不同主体与资源，乃至于执法过程的有效展开而言，所发挥的作用不可小觑。执法过程会穿梭于刚性的规则制度与柔性的关系网络之间，当规则存在并提供了关系网络运作所需的空间，且关系网络有利于规则作用的发挥时，两者间就能够有效地互动并形成合力，比如在基层土地执法的“共同责任”制度中，由于该制度设计并没有提供具体而细致的操作机制，在此情况下，以执法者日常所建构的关系网络为基础，进行运作与协调，就能够有效地弥补这种不足。又如，在基层土地执法与属地社会互动的过程中，受基层社会组织力量 (如社区、村组)、人情世故，以及信息不对称等因素的影响，国家规则的效力在实践中是较为有限的，执法过程的有效展开，离不开属地社会民众及其 “领袖” 的配合，在此种情形中，执法者建构的关系网络同样会显现出富于效率的一面，有着更大的实施空间，而这背后所隐含的是双方的互有所需。而当执法过程面对因结构性不足与缺陷所导致的执法阻力时，熟谙关系网络的执法者会“权宜”执法需求与正式制度规则、执法关系网络的关系，评估关系网络中的各方力量与位置，运用所建构的关系网络，软硬兼施，灵活运用正式、非正式的制度，寻找平衡的空间 ，朝向执法目标来展开执法过程。相较于照章办事的执法模式，建基于执法者个体能力之上的关系网络在这种情况下会得到更为充分的运用。进言之，基层执法过程需要充分地适应属地的力量格局和场景情势，才能得以展开。实践中的大多数执法者都深谙这一问题的重要性。并且伴随时间的推移，这种关系网络资源会不断累积，具有越发顽强的生命力，持久地发挥着作用，成为基层执法过程应对执法压力与困境的重要机制。而之所以能够形成这种执法关系网络资源，与关系网络中所隐含的 “一致性”联系甚密，或者说，这些执法关系网络的 形成，是以经由时间打磨的利益、观念、认知的一致性作为内在支撑的。站在这个方面来说，基层执法过程中的关系网络融入，其实就是属地不同力量在长时间的互动过程中达成的一种隐性共识的结果。

  执法过程对于国家正式规则之外要素的吸纳及运用，不仅仅存在于基层土地执法的过程中，“钓鱼执法”、“弹性执法”、执法博弈、嵌入式执法、政策执行偏差等亦是此种情况在交通行政执法、药品安全执法、城管执法、环保执法等领域的不同形式表现，源于国家的、结构性的缺陷与不足是生成这些执法过程样态与性质的前提。而国家的法律制度在实践中所遭遇的这些后果，在很大程度上都取决于制度的执行者如何理解、吸纳与运用规则，乃至于创造新的结构作为行动的依据。这正如个体主义思想的倡导者韦伯所认为的，行动及其主观意义解释才是我们理解社会的起点。

  从基层土地执法的实践来看，执法的过程不仅仅取决于法律规则本身的完备与否，经由执法者个体能力所建构的关系网络，会促使执法者把自身放到一定的关系网络中来思考怎么样行动，并以此引导执法过程的方向与执法效果。作为一类法律规则如何实施的问题，执法过程的样态与逻辑深受建基于执法者能力之上的关系网络塑造。此种情况也进一 步说明，包括执法在内的法治现代化机制中，虽然国家有一整套的法律规则与实施机制，但这些所表明的仅仅是一种改变传统的、稳定新的关系网络的尝试，并不足以让法律的实施绕开社会中的关系网络。

  需要引起重视的是，基层执法过程对于正式规则之外的要素吸纳与运用，除了可以在一定程度上促进执法实效之外，也隐含着负面的风险：即不依照确定的规则，不以稳定的方式加以实施，让基层的执法行动成为一种“脱离法律”的实践，减损国家法律等正式规则赋予执法者的职责任务，可能会引起国家通过法律实施治理的目标落空，而更为严重的后果则是政府公信力的动摇，以及国家法治权威性的流失。因此，如果说法律作为一种治理方式不应当孤立存在 的话，那么，在执法关系网络这一非正式、隐性化机制客观存在的情况下，通过正式制度的设计完善来提高执法过程的制度化程度，合理地划分基层 执法主体、配置基层的执法资源与执法权限，设置执法的流程，进而降低刚性的规则与柔性的执法者能力之间的摩擦损耗，提升执法的权威性与公信力，对于基层执法的成效尤为关键。